ERLEND METHI: INGEN GRUNN TIL RO

Fotograf: Åshild Eidem /

Man kan jo stille spørsmålet om hva som er poenget med å ha en Grunnlov dersom det uansett kun skal være opp til det til enhver tid rådende flertall på Stortinget å bestemme.

Like over nyttår kom dommen i klimasøksmålet. Oslo tingrett frifant staten. Regjeringens vedtak om å tildele utvinningstillatelser i Barentshavet i 23. konsesjonsrunde, ble ikke ansett for å være i strid med Grunnloven § 112.

De to saksøkerne, Greenpeace og Natur og Ungdom, ble verken hørt med at det forelå grunnlovsbrudd eller med at vedtaket var ugyldig grunnet saksbehandlingsfeil. Likevel ble de hørt på et viktig punkt: I dommen legges det til grunn at Grunnloven § 112 er en individuell rettighetsbestemmelse, selv om retten mener staten ikke har brutt rettigheten i dette tilfellet.

Miljøparagrafens innhold

Det har vært knyttet spenning til dommens utfall. Foruten at miljøsaken vekker stort engasjement generelt, er det første gang den såkalte miljøparagrafen blir prøvd direkte av en domstol. Dette til tross for at den har vært en del av Grunnloven helt siden 1992. Bestemmelsen, som fikk en oppussing under Grunnlovens store menneskerettsreform i 2014, lyder:

«Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten.

Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd.

Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.»

Hva betyr dette i praksis? Det er ikke så lett å få tak på ved en gjennomlesing av lovteksten. Når det heller ikke foreligger noen dommer, og bestemmelsens forarbeider er sparsomme, har det vært vanskelig å gi noe godt svar. Bestemmelsens innhold og hvorvidt (og i hvilken grad) den kan prøves rettslig, har derfor vært omdiskutert: Er miljøparagrafen en rettighetsbestemmelse, som setter grenser for politisk myndighetsutøvelse – grenser borgerne kan be domstolene vurdere om er brutt? Eller er bestemmelsen bare, slik staten anførte, en symbolerklæring til vern om fellesskapsinteresser – som innebærer at staten plikter å gjøre noen tiltak for miljøet (slik tredje ledd påpeker), men at de nærmere tiltak kun er opp til staten selv å vurdere?

Dette var det første spørsmålet tingretten måtte ta stilling til. Hvis så svaret er «ja, § 112 er en rettighetsbestemmelse», oppstår to nye spørsmål: Hva innebærer i tilfellet denne rettigheten? Og er rettigheten brutt av staten i denne saken?

 

Ikke i grenseland

På det første spørsmålet er retten ganske klar: Grunnloven § 112 er en rettighetsbestemmelse. Retten finner støtte for dette både i ordlyden om at «[e]nhver har rett» og i forarbeidene. Konklusjonen er i tråd med det mange jurister på feltet har ment, særlig etter endringen i 2014, da Stortinget vedtok å styrke bestemmelsen og å plassere den i Grunnlovens kapittel om menneskerettigheter.

Det ledet retten over til det andre og kanskje mer interessante spørsmålet: Hva innebærer så denne rettigheten?

Retten uttaler at rettigheten etter § 112 første ledd må ses i sammenheng med statens plikt til å iverksette tiltak i tredje ledd. Retten trekker det så langt som at rettigheten ikke kan være brutt dersom tiltaksplikten er oppfylt. Det har nok neppe hatt betydning for resultatet i denne saken, men det kan stilles spørsmål ved om dette er å trekke sammenhengen for langt.

Videre sier retten noe om hva bestemmelsen ikke innebærer: § 112 kan ikke påberopes ved ethvert inngrep som har en skade for miljøet. Det kreves at inngrepet er av et visst omfang – det må «overstige en viss terskel». Hvor terskelen ligger, var miljøvernorganisasjonene og staten uenige om. Retten svarer ikke på dette, siden den mener at «denne saken [ikke] foranlediger at retten forsøker å angi en mer presis grense».

Uttalelsen kan tyde på at retten mener at man ikke befinner seg i grenseland i denne saken. Allerede her gis nok en pekepinn på hva som vil bli rettens konklusjon på det tredje og avgjørende spørsmålet. Og riktig nok, tingretten kommer til at staten ikke har brutt rettigheten i § 112.

 

Avgrenser mot utslipp i utlandet

Ser vi nærmere på rettens begrunnelse, er det flere grunner til at den mener § 112 ikke er brutt. En grunn er rettens syn på om det er relevant å ta i betraktning CO₂-utslipp som følge av norsk olje og gass eksportert til utlandet ved vurderingen. Staten mente nei – og det gjorde domstolen også. Denne avgrensningen har overrasket mange.

Retten underbygger blant annet avgrensningen med at utgangspunktet etter internasjonale klimaavtaler som Parisavtalen, er at hvert land er ansvarlig for egne klimautslipp. Dette er et naturlig utgangspunkt i avtaler som forplikter statene dem imellom. Men hvor viktig dette skal være for en stats interne grunnlovsregulering og forpliktelse til å sikre sine borgere et sunt miljø, kan diskuteres. Som tingretten også påpeker, er det ikke slik at statens folkerettslige forpliktelser vis-à-vis andre stater, begrenser våre egne internrettslige beskyttelsesregler (som Grl. § 112).

Grunnloven § 112 er generelt utformet. En naturlig forståelse av lovteksten tilsier ikke nødvendigvis at det skal avgrenses mot visse typer negative miljøkonsekvenser – som her en avgrensning mot utenlandske utslipp. Man trenger ikke å følge årsakskjeden langt før avgrensningen skurrer: Tenkes vedtaket om å tillate oljeleting i Barentshavet borte, så vil ikke oljen og gassen kunne tas opp og heller ikke forbrennes (verken her eller i utlandet), med de negative konsekvensene dette kan ha også for miljøet i Norge siden konsekvensene av slike klimautslipp vil være grenseoverskridende (uavhengig av hvor de skjer).

På enkelte andre menneskerettsområder er det ikke uvanlig å se på de samlede virkningene som relevante.

Det er altså en ganske klar sammenheng mellom regjeringens vedtak og utenlandske utslipp. Dermed vil rettens avgrensning og resonnement her bli gjenstand for diskusjon. Allerede dagen etter domsavsigelsen, 5. januar, kritiserte jusprofessor Hans Petter Graver avgrensningen i en kommentar til dommen på Morgenbladets nettsider. Graver er også kritisk til hvor langt retten trekker sammenhengen mellom § 112 som en rettighetsbestemmelse og statens tiltaksplikt i tredje ledd.

Det er ikke sikkert at resultatet i saken ville blitt annerledes om retten ikke hadde avgrenset mot utenlandske utslipp. Men det kunne tydeliggjort hva som skal til for å overskride terskelen i § 112. I dommen vises det til beregninger som anslår utslipp i Norge ved mulige funn å ligge mellom 4,5 millioner og 22 millioner tonn CO₂. Mens de samme tallene for utlandet anslås å ligge mellom 100 og 370 millioner.

 

Betydningen av kontekst

Også andre deler av dommen vil bli studert og diskutert:

Saksøkerne mente at vedtaket måtte ses på som en del av et større inngrep i miljøet som følge av oljeleting – som et tillegg til det som alt har skjedd og som en innledning til det som vil skje. Og at staten må stå til ansvar for helheten. Retten avviste dette, og så bare isolert på om dette vedtaket hadde så negative miljøkonsekvenser at det nådde terskelen i § 112. I fravær av en grundigere begrunnelse fra rettens side, etterlater tilnærmingen rom for spørsmål.

På enkelte andre menneskerettsområder er det ikke uvanlig å se på de samlede virkningene som relevante. Selv om ett og ett inngrep ikke fører til noe menneskerettighetsbrudd, vil flere lignende inngrep – sammenlagt – kunne innebære et brudd. Et eksempel på dette er ved industriutbyggings betydning for urfolks rettigheter. Det hadde vært interessant med en nærmere vurdering og begrunnelse av denne problemstillingen på miljøområdet. Et område hvor kanskje nettopp en «mange bekker små, gjør en stor å»-argumentasjon kan ha noe for seg. Hvis man kun ser på ett og ett inngrep på oljefeltet, er det ikke veldig overraskende at retten kommer til at miljøkonsekvensene av dette vedtaket fremstår som små i det store bildet.

 

Grenseoppgangen mellom jus og politikk – rettsliggjøring

Når retten avviser å se vedtaket som en del av en større kontekst, synes det foranlediget av rettens oppfatning om at slike spørsmål beror på sammensatte vurderinger, som retten mener er bedre egnet for vurdering gjennom politiske prosesser enn av domstolene.

Dette fører oss til et annet interessant spørsmål: Hvilken betydning har Stortingets involvering og et stortingsflertalls mening for domstolens prøving av om vedtaket er i tråd med Grunnloven § 112?

Forholdet mellom de politiske og dømmende makter – og mellom flertallsstyring og mindretallsvern – er et klassisk spørsmål. Hvilke grenser for politikken skal domstolen håndheve? Spørsmålet utgjør en av hovedingrediensene i den såkalte rettsliggjøringsdebatten, som er debatten hvor uttrykk som «amerikanisering av norske domstoler» kan dukke opp.

Hvor langt domstolen skal gå i å kontrollere at Stortinget og den utøvende makt holder seg innenfor Grunnlovens grenser vil variere fra sak og område. Prøvingsretten vil være mer intens for bestemmelser som verner om individets menneskerettigheter, og mer begrenset for bestemmelser om statsmaktenes arbeidsområde og interne forhold. Mellom disse ytterpunktene finner man bestemmelser til vern av økonomiske rettigheter. Miljøparagrafen, og betydningen av at den siden 2014 er sortert som en menneskerettighet i Grunnloven, passer ikke helt inn i denne tredelingen. Og det har vært knyttet spenning til hvor intensiv domstolskontrollen for denne bestemmelsen vil være.

Selv om tingretten i denne saken fastslår at Stortingets vurdering må kunne overprøves, sitter man igjen med et inntrykk av at retten egentlig ender opp med å være svært forsiktig i sin prøving. De som er skeptiske til rettsliggjøring av politikken, tenker nok at dette er en fornuftig tilnærming. Miljøområdet er komplekst, og det er kanskje mer hensiktsmessig å arbeide for endring gjennom stemmeseddelen og politiske prosesser. Men her vil det være ulike meninger.

Man kan jo til sist stille spørsmålet om hva som er poenget med å ha en Grunnlov (med sine krav om kvalifisert flertall og særlige prosedyrer for endring, ment for å ivareta grunnleggende verdier i samfunnet fra mer forbigående politiske vinder) dersom det uansett kun skal være opp til det enhver tid rådende flertall på Stortinget å bestemme.

Til bildet om hva Stortinget har vurdert og hvordan, er det interessant å merke seg saksøkernes subsidiære anførsel om at vedtaket lider av saksbehandlingsfeil grunnet bl.a. mangelfull utredning. Hvis vedtaket var mangelfullt utredet, vil det nødvendigvis ha hatt noe å si for hvor godt Stortinget kunne vurdere spørsmålet. Retten kom til at det ikke forelå saksbehandlingsfeil. Saksøkerne vil nok mene at domstolen her legger lista lavt for hva som kreves av saksbehandlingen på det som er et grunnlovsregulert område, hvor kravene vil være skjerpet.

 

Rettslig nybrottsarbeid

Dommen er interessant av flere grunner. Det er rettslig nybrottsarbeid – ikke bare i Norge, men til dels også internasjonalt. I stadig flere land ser man en utvikling i retning av at klimaspørsmål gjøres til mat for domstolene.

Dommen fastslår at Grunnloven § 112 er en individuell rettighet, som setter skranker for statens handlinger. Dette vil bety at den også kan påberopes i senere saker der det foreligger inngrep i miljøet av et visst omfang. Hvilket omfang som kreves for å bryte § 112, står imidlertid igjen som et noe åpent spørsmål. Dommen vil uansett gi grunnlag for viktige diskusjoner: Hva er betydningen av statens tiltak? Hvilke inngrep og konsekvenser er det relevant å se på? Og hvor sentral er Stortingets involvering for den rettslige vurdering?

En tingrettsbehandling setter ikke punktum for denne type diskusjoner.

I skrivende stund er det ikke avgjort om dommen vil bli anket. Det kan den, både til lagmannsretten og eventuelt til Høyesterett. En anke kan imidlertid avhenge av økonomi. Miljøvernorganisasjonene ble pålagt å dekke statens saksomkostninger på kr 580 000. Dette kommer i tillegg til egne advokatutgifter. De høye prosessutgiftene knyttet til å prøve miljøspørsmål er noe som har vekket reaksjoner, og har ført til spørsmål om det er behov for et eget kontrollorgan på miljørettsområdet. Dette kan være et relevant spørsmål å ta i betraktning i videre diskusjoner – fordi det har betydning for hvor reell Grunnloven § 112 faktisk er som rettighet.

 

//

Erlend Methi er Seniorrådgiver ved Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter, jurist og tidligere advokat.

Artikkelen publiseres med støtte fra Bergesenstiftelsen.