Klimapolitikk for en oljenasjon / Bård Harstad

Foto: Ola Sæther/ UiO

Hva er sammenhengen mellom oljeutvinning og klimapolitikk? Bør Norge gå i bresjen for en avtale om å redusere utvinning av fossile brensler?

I tiår har det internasjonale samfunn diskutert og forhandlet om klimapolitikk og klimaavtaler. I disse forhandlingene har hvert lands utslippskutt vært i sentrum. Våre forpliktelser under Kyoto, for eksempel, spesifiserte hvor mye hvert land kunne slippe ut av klimagasser. Hvor mye en ville utvinne av fossile brensler har aldri vært en del av noen klimaavtale, så det valget er opptil hvert enkelt land. Slik er det ifølge Parisavtalen også, men må det være slik?

Det er gode grunner til at klimaforhandlingene har fokusert på utslipp. Mange vestlige land har importert olje og har hatt lite handlingsrom når det gjelder utvinning. Etterspørselen etter energi, og dermed utslipp, er nokså proporsjonal med inntekt. Dette betyr at et likt prosentvis kutt vil ramme rike hardest, og det kan synes rettferdig. Etterspørselskutt vil dessuten begrense prisen som oljeprodusenter kan kreve, og en lav pris begunstiger importører.

Dessuten vil utvinningen uansett reduseres når etterspørselen etter fossile brensler faller som en følge av krav til utslippskutt. Er det noe økonomer kan, så er det at tilbud alltid blir lik etterspørsel: Med skatter på utslipp, for eksempel, blir det dyrere å forurense og dermed vil kjøperne etterspørre mindre kull og olje. Lavere etterspørsel vil redusere prisen for de som utvinner, og disse vil dermed selv velge å utvinne mindre.

Om Parisavtalen fungerer så vil altså utvinningen falle helt av seg selv, uten at vi trenger å gjøre noe aktivt for at det skal skje.

Investeringene i kull og olje vil faktisk falle så snart investorene tror at framtidig etterspørsel blir lav. Slik sett kan størrelsesordenen på slike investeringer måle investorenes tillit til at Parisavtalen vil fungere etter hensikten.

KARBONLEKKASJE

Men så langt er det lite som tyder på at Parisavtalen vil sørge for at vi får tilstrekkelige kutt til å kunne nå målet om å holde oss godt under to graders oppvarming. Ikke bare fortsetter investeringene i fossile brensler, men de lovte utslippskuttene er på langt nær tilstrekkelige for å kunne nå temperaturmålet.

Hovedproblemet for klimasamarbeidet er at hvert enkelt land tjener på å være gratispassasjer og at andre heller bærer byrden av kutt. Gratispassasjerer medfører to typer «karbonelekkasje»: Dersom Norge, for eksempel, utvinner mindre olje, vil oljeprisen øke og det motiverer andre til å øke sin utvinning. Denne typen karbonlekkasje nevnes ofte av de som argumenterer for at Norge bør fortsette sin utvinning som før. Men på lignende måte vil det også være karbonlekkasje på etterspørselssiden: Dersom ett land forbruker mindre av fossile energikilder, så vil andre land kanskje øke sine forbruk. Én årsak til dette er at den internasjonale prisen på fossile brensler vil synke når noen land forbruker mindre energi, og den lavere prisen vil motivere andre til å kjøpe mer.

«Generelt vil en kombinasjon av redusert etterspørsel og redusert utvinning være nødvendig for å minimere summen av de to typer karbonlekkasjer»

Det oppstår altså karbonlekkasjer enten vi velger å kutte utslipp eller utvinning. Størrelsen på de to er avhengig av hvor mye produsenter og konsumenter endrer sine valg når verdensmarkedsprisen beveger seg. Dessverre vet vi fortsatt altfor lite om disse «pris-elastisitetene,» så det er nødvendig med mer forskning før vi kan påstå at et land, som Norge, bør føre en klimapolitikk som fokuserer på redusert utslipp heller enn redusert utvinning. Generelt vil en kombinasjon av redusert etterspørsel og redusert utvinning være nødvendig for å minimere summen av de to typer karbonlekkasjer (Hoel, 1994). Et konkret tiltak på tilbudssiden kan være å flytte den såkalte iskanten sørover.

Størrelsen på karbonlekkasjene kommer an på internasjonal politikk. Bohm (1993) foreslo at en klimakoalisjon kan kjøpe reserver med fossile brensler for å sørge for at reservene ikke blir utvunnet. Undertegnede har selv analysert en slik politikk og vist at den ikke bare er effektiv, men at den også vil redusere karbonlekkasjen på tilbudssiden. Om vi allerede har betalt for at et land ikke skal utvinne marginale felt (der profitten er lav), så vil dette landet ikke så lett kunne utvinne fra slike marginale felt selv om kull- eller oljeprisen skulle øke noe. Norge vil deretter kunne redusere sin utvinning uten at karbonlekkasjen vil bli fullt så stor som den ellers ville vært. En slik tilbudssidepolitikk kan derfor bli mer effektiv enn de tradisjonelle klimaavtalene som fokuserer på utslippskutt (Harstad, 2012). Siden det er marginale felt som kjøpes, der profitten uansett er lav, blir det heller ikke dyrt å kjøpe disse feltene.

En tilbudssidepolitikk med fokus på redusert utvinning kan derfor være effektivt, spesielt om en slik politikk føres i flere land samtidig. For å få dette til er det ikke nødvendig at vi kjøper reservene, slik jeg foreslo over. Alternativt kan flere produsentland bli enige om å redusere utvinningen, på lignende måte som at land forhandler om reduksjon av forbruk. Det er flere mulige fordeler med en slik avtale mellom produsenter (Asheim et al., 2019):

Karbonlekkasjen blir lav når flere land går sammen om å redusere utvinning.
Fristelsen til å være gratispassasjer blir mindre med en lavere utvinning, siden energiprisen da er høy enten man er med på klimasamarbeidet eller ikke.
En høyere energipris vil motivere nye investeringer i fornybare energikilder, selv i land som ikke deltar aktivt i klimasamarbeidet.
Et lavere tilbud øker prisen, noe som gjør at også produsentland kan være tjent med klimasamarbeid. Norge, for eksempel, kan nyte godt av den høyere pris som følger av en avtale om utvinningskutt.
En kan også argumentere for at det er rettferdig med en kombinasjon av redusert utvinning og redusert forbruk, for da vil ikke prisen falle så mye at det først og fremst er produsentene som bærer kostnaden av en global klimapolitikk.
Dersom redusert utvinning skjer som et tillegg til Parisavtalens regulering av utslipp, vil de to typer politikk forsterke hverandre. Det blir, for eksempel, mindre fristende å bryte Parisavtalen ved å slippe ut mer enn lovet, siden det ekstra forbruket må kjøpes til en dyrere pris. En tilleggsavtale om kutt i utvinning kan dermed gjøre Parisavtalen mer troverdig.
Dersom Parisavtalen skulle bli mindre effektiv enn man håper, så vil en avtale om utvinningskutt fungere som et sikkerhetsnett da den sørger for at globale utslipp likevel begrenses (Harstad, 2018).

Det kan synes vanskelig å få i gang en slik avtale mellom produsenter, ikke minst fordi kullprodusenter også bør være med. Men en avtale om utslippskutt har også vist seg vanskelig. Etter tiår med slike forhandlinger har verdenssamfunnet fremdeles ikke blitt enige om tilstrekkelige kutt. Etterhvert som klimaendringene blir tydeligere vil enhver stein bli snudd i letingen etter løsninger. Da vil også en diskusjon om utvinningskutt tvinge seg fram.

ET MORATORIUM I ARKTIS?

Kanskje er en tilbudssideavtale mer realistisk enn mange frykter:

For det første har OPEC (mer eller mindre) vellykket maktet å redusere tilbudet av olje i verden. Ja, OPEC har kanskje bidratt mer til å bremse akselerasjonen av utslipp enn det Kyoto-protokollen har klart (Böringer et al, 2018).

For det andre har verdenssamfunnet tidligere klart å bli enige om å bevare naturressurser. Midt i den kalde krigen signerte vi Antarktistraktaten, og den begrenser mulighetene til å utvinne ressurser i Antarktis.

Selv om Arktis er en sjø, mens Antarktis er et kontinent, trenger en ikke å være mer enn middels visjonær for å kunne se for seg en internasjonal avtale om at land i nord ikke skal lete eller utvinne olje over en viss breddegrad. Selv om kull forurenser enda mer, vil en tilbudssideavtale i Arktis kunne vise vei for hvordan slike avtaler bør se ut. Utvinning så langt nord blir uansett dyrt, så om noe olje skal bli liggende i bakken er det gjerne her (Ekins og McGlade, 2015). Vi kjenner ennå ikke teknologien som trengs, eller hvem som sitter på de største ressursene. Dette uvitenhetssløret gjør at det er lettere å få til en slik avtale nå – enn det vil bli når vi har lært mer om hvem som tjener mest på utvinning i Arktis. Vi har altså en unik sjanse i dag til å bli enige om et moratorium i Arktis. Norge har en sentral rolle i Arktis råd, og den rollen bør vi benytte til å innlede slike samtaler.

Kilder:

Asheim, Fæhn, Nyborg, Greaker, Hagem, Harstad, Hoel, Lund, Rosendahl (2019): “The case for a supply-side climate treaty,” Science Policy Forum 365(6451), 2019.

Bohm, Peter (1993): “Incomplete International Cooperation to Reduce CO2 Emissions: Alternative Policies.” J. Environmental Econ. and Management 24 (3): 258– 71.

Böhringer, Christoph, Knut Einar Rosendahl og Jan Schneider (2018), «Unilateral Emission Pricing and OPEC’s Behaviour», Strategic Behavior and the Environment 7(3–4): 225-80.

Harstad, Bård (2012): “Buy Coal! A Case for Supply-Side Environmental Policy,” Journal of Political Economy 120(1): 77-115.

Harstad, Bård (2018): “Improving Paris: Credibility, Technology, and Conservation,” trykket i boken Coping with the Climate Crisis (Arezki et al., redaktører), Columbia University Press.

Hoel, Michael (1994): “Efficient Climate Policy in the Presence of Free Riders.” J. Environmental Econ. and Management 27 (3): 259–74.

McGlade, Christophe, og Paul Ekins (2015): “The geographical distribution of fossil fuels unused when limiting global warming to 2 °C,” Nature 517: 187-190.