Den tyske grunnlovsdomstolen viser vei i en komplisert juridisk klimafloke.
I saken Neubauer med flere mot Tyskland[i] kom den tyske grunnlovsdomstolen til at staten må lage en plan for hvordan klimagassutslippene skal ned etter 2030. Domstolene brukte et overraskende argument – staten må unngå muligheten for at grunnlovfestede friheter krenkes i fremtiden ved at alle klimagassutslipp må fases ut innenfor et svært kort tidsrom. I en slik plan må staten balansere pliktene til å ivareta klimarettigheter og overholde klimaplikter på den ene siden med borgernes frihet på den andre siden. Dermed snus et argument som vanligvis går mot strenge klimatiltak til å bli et argument for strengere klimatiltak nå – slik at enda strengere klimatiltak i fremtiden kan avverges.
Klimarettigheter
I den tyske klimaloven er det fastsatt at Tyskland skal bli klimanøytralt i 2050 og at utslippene skal reduseres med 55% i 2030 sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Grunnlovsdomstolen startet med å vurdere om de individuelle rettighetene til liv og helse i den tyske grunnloven ble krenket av klimaloven. På samme måte som norske Høyesterett, kom domstolen til at disse rettighetene pålegger staten å beskytte mot klimaendringer – også i form av utslippsreduksjon. Den tyske grunnlovsdomstolen fremhevet at brudd på plikten til å beskytte rettigheter kan fastsettes i tre typetilfeller: der staten totalt har unnlatt å beskytte innbyggerne, der de innførte reglene og tiltakene åpenbart er uegnede eller utilstrekkelige, eller der beskyttelsen disse reglene og tiltakene oppnår er vesentlig under det grunnlovfestede beskyttelsesmålet. Tysklands klimapolitikk brøt ingen av disse kriteriene.
Interessant nok hadde imidlertid innbyggere i Nepal og Bangladesh klageadgang etter disse bestemmelsene.
Selv om de ikke fant noen rettighetsbrudd i den konkrete saken, var den tyske grunnlovsdomstolen villige til å bite litt til. Hadde den tyske stat ført en klimapolitikk som ikke søkte å nå klimanøytralitet og som heller lot utslippene spinne ut av kontroll og bare fokuserte på klimatilpasning, kunne dette vært et tenkelig brudd på plikten til å beskytte retten til liv og helse. De individuelle rettighetene hadde dermed en rettslig relevans på klimaområdet selv om de ga staten et vidt handlingsrom som ikke var overskredet i saken.
De individuelle klimarettighetene i den tyske grunnloven omfattet ikke fremtidige generasjoner. Interessant nok hadde imidlertid innbyggere i Nepal og Bangladesh klageadgang etter disse bestemmelsene. Dette var fordi den tyske grunnloven regulerer statens forpliktelse til å respektere grunnleggende rettigheter, og det var ikke noe prinsipielt i veien for at grunnloven dekker tyske myndighetshandlinger som får konsekvenser i utlandet. Likevel kom grunnlovsdomstolen til at den tyske stat ikke hadde krenket rettighetene til saksøkerne fra Nepal og Bangladesh. Dette var hovedsakelig knyttet til at rettighetsbeskyttelsen består i en kombinasjon av utslippsreduksjon og klimatilpasning. Disse to må sees i sammenheng. Når den tyske stat ikke har myndighet til å foreta klimatilpasning i Nepal og Bangladesh påvirker dette hele plikten til å beskytte rettighetene i disse landene. Uansett ville ikke en slik beskyttelsesforpliktelse vært brutt siden den tyske stat foretar skritt mot å bli klimanøytrale.
Klimaplikter
På samme måte som § 112 i den norske grunnloven, har den tyske grunnloven en miljøbestemmelse om bærekraftig utvikling.[ii] Selv om fremtidige generasjoner ikke kunne være direkte part i saken, utelukket ikke dette at hensynet til fremtidige generasjoner stod sentralt i miljøbestemmelsen. På samme måte som norske Høyesterett, anså den tyske grunnlovsdomstolen miljøbestemmelsen som en bestemmelse om plikter staten har til å ta vare på miljøet, inkludert klima, og ikke som en bestemmelse om individuelle rettigheter.
I vurderingen av hva innholdet i en slik klimaforpliktelse innebærer, viste grunnlovsdomstolen til at klima er et genuint globalt fenomen – Tyskland kan verken skape eller løse klimaproblemet alene. Dette globale aspektet var ikke til hinder for at domstolen kunne fastsette tyske klimaplikter. Fordi klima bare kan beskyttes gjennom internasjonalt samarbeid påla miljøbestemmelsen den tyske stat å søke internasjonale løsninger. Når et slikt internasjonalt samarbeid ledet til klimamålene i Parisavtalen[iii] hadde disse igjen betydning for konkretiseringen av miljøbestemmelsen. Dette ble forsterket av at målene i Parisavtalen var tatt inn i den tyske klimaloven. Et annet aspekt av at det globale klimaet bare kan reddes gjennom det internasjonale klimasamarbeidet er at et slikt samarbeid er avhengig av tillit mellom partene – alle må kunne stole på at hver aktør gjør sin bit. Grunnlovsdomstolen mente dermed at klimaets globale karakter var et argument for klimahandling på hjemmebane og ikke en unnskyldning for å pulverisere ansvaret.
Selv med dagens klimapolitikk er det fortsatt en teoretisk mulighet for at Tyskland holder seg innenfor det nasjonale restbudsjettet, men det vil kreve en enorm innsats etter 2030.
Disse to globale vurderingene ble avgjørende da grunnlovsdomstolen vurderte om det tyske reduksjonsmålet på 55% i 2030 var i tråd med miljøbestemmelsen. For det første fastslo domstolen at klimaplikten inneholder den internasjonale målsetningen om å begrense den globale oppvarmingen til godt under 2°C og helst 1.5°C. Fordi det er en lineær sammenheng mellom utslipp og temperaturstigning kan mengden gjenværende klimagassutslipp innenfor ulike gjennomsnittstemperaturer settes opp som forskjellig globale restbudsjett. For den andre mente domstolen at slike globale restbudsjett kan fordeles på verdens land etter innbyggertallet. På bakgrunn av dette oppstilte domstolen et tysk restbudsjett for en oppvarming på 1,75 °C. Samtidig påpekte de at den store usikkerheten i tallene gjorde at dette restbudsjettet både kunne være større og mindre.
Det avgjørende spørsmålet for grunnlovsdomstolen var dermed om den tyske klimapolitikken gikk utover disse grensene. Funnet var at nesten hele det tyske restbudsjettet ville være brukt opp i 2030 med et mål om 55% klimagassreduksjon. Selv om marginene her var små, kom grunnlovsdomstolen til at 2030-målet ikke brøt miljøbestemmelsen. Selv med dagens klimapolitikk er det fortsatt en teoretisk mulighet for at Tyskland holder seg innenfor det nasjonale restbudsjettet, men det vil kreve en enorm innsats etter 2030 (etter de grove anslagene i dommen må Tyskland bli klimanøytralt i 2031). Om denne fremtidige innsatsen etter 2030 vil være tilstrekkelig etter grunnloven ville ikke domstolen forskuttere, men åpnet for at de ved en senere anledning kunne vurdere dette.
Frihet fra inngripende klimatiltak
Siden den tyske klimapolitikken legger opp til at det meste av restbudsjettet er brukt opp i 2030, vil klimaplikten i miljøbestemmelsen kreve svært ambisiøse klimatiltak i perioden etter 2030. Når alle våre dagligdagse handlinger medfører klimagassutslipp, vil en politikk som på svært kort tid skal eliminere slike utslipp bli både byrdefull og inngripende. Grunnlovsdomstolen mente derfor det var en overhengende risiko for at den nødvendige omstillingen etter 2030 kunne bryte med borgernes frihet slik den er forankret både i grunnlovens generelle frihetsbestemmelse[iv] og spesielle rettighetsbestemmelser.
Klimaplikter er mål som myndighetene er forpliktet til å realisere, mens borgernes frihetsrettigheter er skranker ved denne realiseringen.
Fordi klimaplikten og borgernes frihet er likestilte vil ikke klimaplikten automatisk ha forrang – de to må sees i sammenheng etter en forholdsmessighetsvurdering. Denne forholdsmessighetsvurderingen vil imidlertid endre seg etter hvert som klimaendringene bli mer alvorlige i fremtiden, og da vil nok enda strengere inngrep i borgernes frihet kunne tillates. Domstolen fremhevet at denne innsikten gjør det desto viktigere å legge opp et løp mot klimanøytralitet som tar høyde for hva vi i dag vil anse som akseptable inngrep i friheter. Forholdsmessighetsvurderingen har dermed også en tidsdimensjon – hva er en forholdsmessig byrdefordeling av klimaomstillingen før og etter 2030? Miljøbestemmelsen inneholder dermed et element av rettferdighet på tvers av generasjoner.
Risikoen for brudd på frihetsrettigheter etter 2030 er av en slik art at grunnlovsdomstolen mente at det allerede på dette tidspunktet krever at den tyske stat viser hvordan en nødvendig omstilling kan gjennomføres på en forholdsmessig måte. Grunnlovens konstitusjonelle krav[v] om at slike avveininger må følge demokratiske og transparente prosesser førte til at domstolen fastslo at staten innen desember 2022 må regulere reduksjonsmålene for tiden etter 2030.
Forholdet mellom klimaplikt og frihet
Neubauer viser en tradisjonell oppfatning av forholdet mellom rettigheter og forpliktelser. Klimaplikter er mål som myndighetene er forpliktet til å realisere, mens borgernes frihetsrettigheter er skranker ved denne realiseringen. Den tradisjonelle spenningen mellom miljøbeskyttelse og menneskerettigheter kommer her på spissen. Selv om frihetsargumenter i den tyske dommen brukes til å kreve en bedre klimapolitikk av staten er de like fullt argumenter som kan gå imot en ambisiøs klimapolitikk.
Den tyske grunnlovsdomstolen var imidlertid ikke villig til å oppstille frihet som et absolutt trumfkort mot klimapolitikk. Snarere fremhevet domstolen at en klimapolitikk som fører til klimanøytralitet og er innenfor restbudsjettet er en del av grunnlovens rettighets- og pliktbestemmelser. Dette er strenge krav. Når den tyske grunnlovsdomstolen avgjorde saken på et grunnlag som på mange måter kan hindre klimapolitikk – et argument som kanskje synes å være litt reaksjonært – er det viktig å huske på at de kan tillate seg dette fordi det ikke er noen tvil om at domstolen mener at staten har rettslige klimaforpliktelser. Dommen er dermed også veldig radikal.
[i] http://climatecasechart.com/climate-change-litigation/wp-content/uploads/sites/16/non-us-case-documents/2021/20210429_11817_judgment-1.pdf
[ii] Artikkel 20a
[iii] Parisavtalen fastsetter at verden skal søke å begrense den globale oppvarmingen til godt under 2 °C og helst 1,5 °C.
[iv] Artikkel 2
[v] Artikkel 80
/
Agnes Harriet Lindberg er PhD-student ved universitetet i Cambridge der hun undersøker rettigheters betydning i vårt møte med klimakrisen.
Foto: Johannes Sunde.
//
2021 var ikke bare året der ekstremværet for alvor traff Europa, men også året der miljøbevegelsen vant banebrytende seire gjennom klimasøksmål i ulike land. Dette står i kontrast til det norske klimasøksmålet fra desember 2020, der Høyesterett frifant staten. Norge er nå klaget inn for Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg, der også andre tilsvarende saker er på trappene. Gjennom artikkelserien «Det store gjennombruddet?» tar Forfatternes klimaaksjon pulsen på rettsutviklingen som skjer internasjonalt, og undersøker hvilken rolle domstolene kan spille i å bidra til politisk endring både her hjemme og i andre land.
Tidligere artikler:
Jenny Sandvig: Hva kan vi vente oss fra EMD?
Simon Balsnes, Natur og Ungdom: Neste stopp Strasbourg
Marius Gulbranson Nordby: Saken som tok livet av Grunnlovens miljøbestemmelse
Esmeralda Colombo: Snapshots fra fremtiden
KLIMAAKSJON / NORWEGIAN WRITERS´ CLIMATE CAMPAIGN // NWCC 